安泰达 “理论看法”专题｜行政法篇之二
发布日期：2020-02-21 来源： 浏览次数：30
声明：“理论看法”专题文章为安泰达律所内部专业方向相关律师根据新冠病毒疫情期间所出现的专业问题，就相关法律法规及对司法实践的理解所整理的参考性意见，事实来源于相关新闻媒体的报道，非正式法律意见，仅供内部交流学习及理论探讨。
疫情防控下行政征用
作者：行政法业务部 严海洋
2020年初，一场肆虐全国的新型冠状病毒搞得全国人民人心惶惶。这个时候，大国体制就体现出了明显的优势，从1月23日广东省启动重大突发公共卫生事件一级响应开始，短短三天，全国三十个省份启动了重大突发公共卫生事件一级响应（西藏自治区截至1月29日启动一级响应）。从1月份开始，全国人民都积极响应号召，在家躺着给国家做贡献。同时，在疫情防控期间，各式新闻铺天盖地而来，笔者注意到，有多起新闻报道了在疫情防控期间，行政机关针对民用物资进行了征用，如酒店、学生宿舍、部分防疫用品等，不同于征收，行政征用的概念虽早已产生，但在行政管理中出现的概率并不高，结合最近的热点话题，笔者想就该问题进行浅议。
什么是行政征用
行政征用是行政机关为实现公共利益，根据法定的程序和方式，征集公民、法人、非法人组织的财产使用权或所有权，并给予适当的补偿的具体行政行为。
众所周知，具体行政行为的作出必须依据相关法律规定。如国有土地上房屋征收有《国有土地上房屋征收与补偿条例》、行政强制有《行政强制法》、行政许可有《行政许可法》，但是行政征用区别于其他具体行政行为，并没有具体征用法。关于行政征用的规定，散见于其他法律规定中，如《宪法》第十三条的规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿；《中华人民共和国土地管理法》第 2条第 4款规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”等。
提到在本次疫情防控中的行政征用，不得不说两部法律，第一个是于2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》，该部法律第十二条规定：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。同时还有2013年颁布的《中华人民共和国传染病防治法》第45条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”可以说，在当前的疫情防控期间，行政机关的行政征用的法律依据应该就是上面两部法律。
通过上面的规定，也可以看出在疫情防控期间，行政征用存在三个特点：1、行政征用适用的情况较为紧急，如发生物资紧缺等情形，可以进行征用；2、行政征用的范围比较广，只要对疫情防控有利的财、物，都可以进行征用；3、征用以后，应当对行政相对人予以公平、合理的补偿。
敢于直面行政征用中存在的问题
（一）补偿标准过低且滞后
前段时间，网上一则报道引起了笔者的注意，武汉一位酒店老板，名下五家酒店被征用了三家，为节省开支，老板只能自己又做经理又做保洁，十几天未回家，而针对征用酒店的补偿，并没有同步进行。这可能也从侧面反映出行政征用目前存在的问题。前面也提到了，征用不同于征收，有明确的法律规定及操作流程，法律只规定了在征用以后，能返还的要返还，不能返还的给予适当补偿。但由于缺乏补偿标准及操作流程，且被征用方处于弱势地位，往往只能拿到较低的补偿金。同时，在征用的同时也应保障被征用人的利益，如果房屋征收，正是考虑到征收房屋以后被征收人的生存问题，法律巧妙的设置了临时过渡安置费。那么在征用的同时，对被征用人进行适当的补偿也未必不可。
（二）行政征用程序的不完善
同样是在前几天，几个红头文件在网上吵得沸沸扬扬。2月2日，云南大理市的一份《应急处置征用通知书》显示，一批发往重庆市的9件口罩，被大理市政府应急征用。然而，这批物资却是重庆市政府指定企业采购用于重庆市疫情防控的紧急物资。重庆方面也在3日向大理市卫健局发函进行了索要。此外，网络也流传一份《关于请协助暂扣有关防控保障物资的函》，函件要求青岛海关暂扣一批沈阳市委托企业从韩国采购的医用口罩等防护物资，起因是沈阳海关暂扣了青岛政府采购的防护物资。虽然最后在多方协调下，事情也得到了解决，但这也反映出了一个现实的问题：目前行政征用没有一套切实可行的标准及流程。在行政法中，程序公正和实体公正是同样重要的，如果只重视结果，而忽略了程序，必然最后的结果也不会是公正的。因此，完善行政征用程序是行政征用制度建设的重要组成部分，完善征用程序也能发挥对行政征用的监督作用。
（三）完善对行政征用的监督
行政权力在运行过程中，如缺乏有效的监督，就会造成行政权力的膨胀，偏离正常的运行轨道。而目前我国对于行政征用的法律规定，多见于一些原则性、概念性的规定，立法的不规范让行政征用缺少事前监督；对行政征用权力的制约与限制又少了事中监督；而在因行政征用发生的纠纷中，有效的事后监督方式只能诉讼。因此在行政征用过程中，必然产生大量的问题。
鉴于此，笔者建议尽快完善行政征用的标准与程序，同时加强对行政征用的监督，让行政征用在维护广大人民群众利益方面发挥更重要的作用。
声明：“理论看法”专题文章为安泰达律所内部专业方向相关律师根据新冠病毒疫情期间所出现的专业问题，就相关法律法规及对司法实践的理解所整理的参考性意见，事实来源于相关新闻媒体的报道，非正式法律意见，仅供内部交流学习及理论探讨。
疫情防控下行政征用
作者：行政法业务部 严海洋
2020年初，一场肆虐全国的新型冠状病毒搞得全国人民人心惶惶。这个时候，大国体制就体现出了明显的优势，从1月23日广东省启动重大突发公共卫生事件一级响应开始，短短三天，全国三十个省份启动了重大突发公共卫生事件一级响应（西藏自治区截至1月29日启动一级响应）。从1月份开始，全国人民都积极响应号召，在家躺着给国家做贡献。同时，在疫情防控期间，各式新闻铺天盖地而来，笔者注意到，有多起新闻报道了在疫情防控期间，行政机关针对民用物资进行了征用，如酒店、学生宿舍、部分防疫用品等，不同于征收，行政征用的概念虽早已产生，但在行政管理中出现的概率并不高，结合最近的热点话题，笔者想就该问题进行浅议。
什么是行政征用
行政征用是行政机关为实现公共利益，根据法定的程序和方式，征集公民、法人、非法人组织的财产使用权或所有权，并给予适当的补偿的具体行政行为。
众所周知，具体行政行为的作出必须依据相关法律规定。如国有土地上房屋征收有《国有土地上房屋征收与补偿条例》、行政强制有《行政强制法》、行政许可有《行政许可法》，但是行政征用区别于其他具体行政行为，并没有具体征用法。关于行政征用的规定，散见于其他法律规定中，如《宪法》第十三条的规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿；《中华人民共和国土地管理法》第 2条第 4款规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”等。
提到在本次疫情防控中的行政征用，不得不说两部法律，第一个是于2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》，该部法律第十二条规定：有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。同时还有2013年颁布的《中华人民共和国传染病防治法》第45条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”可以说，在当前的疫情防控期间，行政机关的行政征用的法律依据应该就是上面两部法律。
通过上面的规定，也可以看出在疫情防控期间，行政征用存在三个特点：1、行政征用适用的情况较为紧急，如发生物资紧缺等情形，可以进行征用；2、行政征用的范围比较广，只要对疫情防控有利的财、物，都可以进行征用；3、征用以后，应当对行政相对人予以公平、合理的补偿。
敢于直面行政征用中存在的问题
（一）补偿标准过低且滞后
前段时间，网上一则报道引起了笔者的注意，武汉一位酒店老板，名下五家酒店被征用了三家，为节省开支，老板只能自己又做经理又做保洁，十几天未回家，而针对征用酒店的补偿，并没有同步进行。这可能也从侧面反映出行政征用目前存在的问题。前面也提到了，征用不同于征收，有明确的法律规定及操作流程，法律只规定了在征用以后，能返还的要返还，不能返还的给予适当补偿。但由于缺乏补偿标准及操作流程，且被征用方处于弱势地位，往往只能拿到较低的补偿金。同时，在征用的同时也应保障被征用人的利益，如果房屋征收，正是考虑到征收房屋以后被征收人的生存问题，法律巧妙的设置了临时过渡安置费。那么在征用的同时，对被征用人进行适当的补偿也未必不可。
（二）行政征用程序的不完善
同样是在前几天，几个红头文件在网上吵得沸沸扬扬。2月2日，云南大理市的一份《应急处置征用通知书》显示，一批发往重庆市的9件口罩，被大理市政府应急征用。然而，这批物资却是重庆市政府指定企业采购用于重庆市疫情防控的紧急物资。重庆方面也在3日向大理市卫健局发函进行了索要。此外，网络也流传一份《关于请协助暂扣有关防控保障物资的函》，函件要求青岛海关暂扣一批沈阳市委托企业从韩国采购的医用口罩等防护物资，起因是沈阳海关暂扣了青岛政府采购的防护物资。虽然最后在多方协调下，事情也得到了解决，但这也反映出了一个现实的问题：目前行政征用没有一套切实可行的标准及流程。在行政法中，程序公正和实体公正是同样重要的，如果只重视结果，而忽略了程序，必然最后的结果也不会是公正的。因此，完善行政征用程序是行政征用制度建设的重要组成部分，完善征用程序也能发挥对行政征用的监督作用。
（三）完善对行政征用的监督
行政权力在运行过程中，如缺乏有效的监督，就会造成行政权力的膨胀，偏离正常的运行轨道。而目前我国对于行政征用的法律规定，多见于一些原则性、概念性的规定，立法的不规范让行政征用缺少事前监督；对行政征用权力的制约与限制又少了事中监督；而在因行政征用发生的纠纷中，有效的事后监督方式只能诉讼。因此在行政征用过程中，必然产生大量的问题。
鉴于此，笔者建议尽快完善行政征用的标准与程序，同时加强对行政征用的监督，让行政征用在维护广大人民群众利益方面发挥更重要的作用。
