安泰达“理论看法”|关于对非营利性民办教育机构合规化治理的解读
发布日期：2021-09-03 来源： 浏览次数：23
引言
针对中小学生面临的“校内减负、校外增负”的现象，中央审议通过了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“《意见》”）。该《意见》明确提出坚持从严治理、全面规范校外培训行为，措施之一是将现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构。该意见公布后，大多数民办教育行业从业者不了解非营利机构的概念，认为“非营利”就等于“非盈利”，并认为学科类校外培训进入了非盈利时代。为帮助民办教育从业者充分了解“非营利性”的概念，本文将从非营利性法人概念及现有法律法规对该主体的规范要求等方面进行解读。
一、非营利法人的概念
2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》对法人制度做了重大调整，其总则编将法人分为营利性法人、非营利性法人、特别法人三大类，“非营利法人”正式登上历史舞台。《民法典》第七十六条规定：以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。第八十七条规定：为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。
通过前述两个条文的比较可以看出，区分营利性和非营利性法人的标准不在于是否盈利，而在于该盈利能否分配。同时，民法典有关营利性和非营利性法人的区分，将为非营利组织承担责任、搭建监督体系奠定基础，也为本文所述的民办教育分类管理和登记注册提供了基本法律依据。
二、《民办教育促进法》及实施条例对非营利性民办学校的规定
1、分类管理，差别化扶持
2016 年 11 月 7 日，全国人民代表大会常务委员会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，规定对民办学校实行非营利性和营利性分类管理。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。2016年12月29日，国务院下发了《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81 号）。该若干意见提出对民办教育机构实行非营利性和营利性分类管理，实施差别化扶持政策，积极引导社会力量举办非营利性民办学校。
2018年12月29日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“《民促法》”）。该法与原民促法区别的核心问题是分类管理，即将民办学校分为营利性和非营利性两类，分别采取不同的管理政策。2021年9月1日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称“《实施条例》”），就分类管理问题制定了相对完整的民办教育分类管理改革制度和实施体系。同时，《实施条例》专设第七章支持与奖励，从经费支持、闲置国有资产出租和转让、税收优惠政策以及政府购买服务等方面给予非营利性民办学校诸多政策扶持。
2、制定分类管理登记细则
2016年12月30日，教育部等五部门制定印发了关于印发《民办学校分类登记实施细则》的通知（教发〔2016〕19 号）。该实施细则明确，登记为非营利性民办学校的，举办者需要在教育部门或人力资源社会保障部门申领《办学许可证》后，再前往民政部门申领《民非登记证》，完成办学资质资料的办理。营利性民办学校，举办者需要在教育部门或人力保障部门申请《办学许可证》，然后前往工商部门注册《营业执照》，申请的经营范围要含有培训等业务。
3、办学收益分配
无论是《民促法》还是其《实施条例》均明确规定，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。
《实施条例》为防止非营利性民办学校变相分配办学收益，制定了相应的特别规定。如《实施条例》第十三条规定，同时举办或者实际控制多所民办学校的，不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学收益；任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育、非营利性学前教育的民办学校等。为约束非营利性民办学校通过关联交易向关联方转移利益的空间，加强政府监管的强制性，《实施条例》第四十四条规定，非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在有关主管部门备案的账户。第四十五条规定，实施义务教育的民办学校不得与关联方进行交易。民办学校要建立利益关联方交易的信息披露制度。教育等主管单位应加强协议的监管和审查等。可见，非营利性民办学校在财务管理上存在违规，非营利性民办学校及其相关责任人可能会面临受到行政责任和刑事责任的风险。
4、终止后处理
《民促法》第八章变更和终止从第五十三条至第六十条明确规定了，民办学校分立、合并的报批程序，举办者变更程序、民办学校终止情形以及财务清算。第五十九条规定了民办学校终止财务清算后学校财产的清偿顺序，其中明确非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于非营利性学校办学。营利性民办学校的剩余财产依照公司法的有关规定处理。
2016年11月7日公布的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，规定本决定公布前设立的民办学校,选择登记为非营利性民办学校的,根据依照本决定修改后的学校章程继续办学,终止时,民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的,根据出资者的申请,综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,给予出资者相应的补偿或者奖励,其余财产继续用于其他非营利性学校办学;选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,重新登记,继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。
三、学科类校外培训范围的界定及变更登记
2021年7月28日，教育部办公厅关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知：根据国家义务教育阶段课程设置的规定，在开展校外培训时，道德与法治、语文、历史、地理、数学、外语（英语、日语、俄语）、物理、化学、生物按照学科类进行管理。对涉及以上学科国家课程标准规定的学习内容进行的校外培训，均列入学科类进行管理。
《民办学校分类登记实施细则》规定：对现有民办学校（现有民办学校为 2016 年 11 月 7 日《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》公布前经批准设立的民办学校）选择登记为非营利性民办学校的，依法修改学校章程，继续办学，履行新的登记手续。因此，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》精神，“营改非”工作实行双重管理体制，教育部门作为业务主管单位，负责前置许可审批和日常业务管理；民政部门作为登记管理机关，负责法人登记和监督检查。
四、非营利性民办学校的认识误区
1、非营利性民办学校是否可以从事营利性活动或不能盈利
依据《民促法》第十九条之规定，营利性民办学校与非营利性民办学校的区分主要在于是否分配办学收益。非营利性民办学校可以从事营利性活动，如设立校办企业、食堂承包、场所出租（禁止校中校）等。同时，若非营利性民办学校拥有教学品牌、高标准教学设施以及优秀的教学师资，非营利性民办学校完全可以收取较高的学费（遵循各地关于收费的具体办法），所以，非营利性不等于不收费或者低收费，也不代表非营利性教育机构不能盈利。
2、非营利性民办学校是否意味着放弃产权、放弃管理、低酬金
依据《民促法》第三十六条、第三十七条之规定，无论选择营利性还是非营利性民办学校，学校都是独立的法人，举办者投入的资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。该财产不属于举办者，也不归于国家。《民促法》第二十条和《实施条例》第十一条均规定，民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。举办者完全可以通过学校章程的设定，通过在学校理事会或董事会的角色安排，来参与学校管理的工作。可见，选择非营利性民办学校并不意味者对学校管理权限的放弃。同时，虽然非营利性民办学校禁止取得办学收益，为保持正常的教学管理以及提升教学质量和品牌，不影响学校管理人员、学校教师工资的正常分配。
3、非营利性民办学校是否不需进行财产清理
《民办学校分类登记实施细则》第15条规定，现有民办学校选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算。《民促法》第39条规定，民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。民办学校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果。可见，非营利性民办学校在履行新的登记手续前，是需要进行财产清理的。同时，也对非营利性民办学校开办过程中的财务等进行监督，以防非营利性民办学校试图通过一些方式将利润套出用于分配的目的。
结语
通过上述条文的梳理可以看出，首先，营利性机构与非营利性机构的区分主要在于是否分配办学收益，同时，对非营利性机构国家从税收、购买服务以及银行信贷等方面给予政策扶持。其次，登记和管理存在差异，两者均需在教育部门或人力资源社会保障部门申办《办学许可证》，非营利向民政部门申办《民非登记证》，适用《民办非企业单位登记管理暂行条例》等规定。营利性的向工商部门注册《营业执照》，适用《公司法》《市场主体登记管理条例》（该条例自2022年3月1日起施行）等有关法律、行政法规。最后，《民促法》《实施条例》对非营利性机构在公益目的、利润分配以及校产所有权等方面设置了更多要求。综上，“双减”《意见》将现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构，更有利于帮助教育机构将目光聚焦和回归教育本身，将学科类培训机构拉回到良性竞争与发展的轨道上。
作者：张鹏，男，毕业于南京师范大学法学院，法律硕士，民商法方向，主要研究领域为公司法、行政法、合同法及建筑法，现为安徽安泰达律师事务所主任。
张鹏律师，2015年，入选安徽省律师协会第二批青年律师人才库建筑房产类成员；2016年，入选律师参与化解和代理省直政法机关库成员；庐阳区人民政府特聘为行政执法监督员；参加安徽省人民政府法制办组织的《安徽省公路保护条例》立法调研；六安仲裁委仲裁员；入选安徽省住房和城乡建设厅法律咨询服务专家库专家；全国青年律师领军人才训练营成员；安徽省律师协会消费者权益保护专业委员会专委；安徽省科学家企业家协会律师团成员。
引言
针对中小学生面临的“校内减负、校外增负”的现象，中央审议通过了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“《意见》”）。该《意见》明确提出坚持从严治理、全面规范校外培训行为，措施之一是将现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构。该意见公布后，大多数民办教育行业从业者不了解非营利机构的概念，认为“非营利”就等于“非盈利”，并认为学科类校外培训进入了非盈利时代。为帮助民办教育从业者充分了解“非营利性”的概念，本文将从非营利性法人概念及现有法律法规对该主体的规范要求等方面进行解读。
一、非营利法人的概念
2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》对法人制度做了重大调整，其总则编将法人分为营利性法人、非营利性法人、特别法人三大类，“非营利法人”正式登上历史舞台。《民法典》第七十六条规定：以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。第八十七条规定：为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。
通过前述两个条文的比较可以看出，区分营利性和非营利性法人的标准不在于是否盈利，而在于该盈利能否分配。同时，民法典有关营利性和非营利性法人的区分，将为非营利组织承担责任、搭建监督体系奠定基础，也为本文所述的民办教育分类管理和登记注册提供了基本法律依据。
二、《民办教育促进法》及实施条例对非营利性民办学校的规定
1、分类管理，差别化扶持
2016 年 11 月 7 日，全国人民代表大会常务委员会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，规定对民办学校实行非营利性和营利性分类管理。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。2016年12月29日，国务院下发了《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81 号）。该若干意见提出对民办教育机构实行非营利性和营利性分类管理，实施差别化扶持政策，积极引导社会力量举办非营利性民办学校。
2018年12月29日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“《民促法》”）。该法与原民促法区别的核心问题是分类管理，即将民办学校分为营利性和非营利性两类，分别采取不同的管理政策。2021年9月1日起施行的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称“《实施条例》”），就分类管理问题制定了相对完整的民办教育分类管理改革制度和实施体系。同时，《实施条例》专设第七章支持与奖励，从经费支持、闲置国有资产出租和转让、税收优惠政策以及政府购买服务等方面给予非营利性民办学校诸多政策扶持。
2、制定分类管理登记细则
2016年12月30日，教育部等五部门制定印发了关于印发《民办学校分类登记实施细则》的通知（教发〔2016〕19 号）。该实施细则明确，登记为非营利性民办学校的，举办者需要在教育部门或人力资源社会保障部门申领《办学许可证》后，再前往民政部门申领《民非登记证》，完成办学资质资料的办理。营利性民办学校，举办者需要在教育部门或人力保障部门申请《办学许可证》，然后前往工商部门注册《营业执照》，申请的经营范围要含有培训等业务。
3、办学收益分配
无论是《民促法》还是其《实施条例》均明确规定，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益，学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。
《实施条例》为防止非营利性民办学校变相分配办学收益，制定了相应的特别规定。如《实施条例》第十三条规定，同时举办或者实际控制多所民办学校的，不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学收益；任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育、非营利性学前教育的民办学校等。为约束非营利性民办学校通过关联交易向关联方转移利益的空间，加强政府监管的强制性，《实施条例》第四十四条规定，非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在有关主管部门备案的账户。第四十五条规定，实施义务教育的民办学校不得与关联方进行交易。民办学校要建立利益关联方交易的信息披露制度。教育等主管单位应加强协议的监管和审查等。可见，非营利性民办学校在财务管理上存在违规，非营利性民办学校及其相关责任人可能会面临受到行政责任和刑事责任的风险。
4、终止后处理
《民促法》第八章变更和终止从第五十三条至第六十条明确规定了，民办学校分立、合并的报批程序，举办者变更程序、民办学校终止情形以及财务清算。第五十九条规定了民办学校终止财务清算后学校财产的清偿顺序，其中明确非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于非营利性学校办学。营利性民办学校的剩余财产依照公司法的有关规定处理。
2016年11月7日公布的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，规定本决定公布前设立的民办学校,选择登记为非营利性民办学校的,根据依照本决定修改后的学校章程继续办学,终止时,民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的,根据出资者的申请,综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,给予出资者相应的补偿或者奖励,其余财产继续用于其他非营利性学校办学;选择登记为营利性民办学校的,应当进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,重新登记,继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。
三、学科类校外培训范围的界定及变更登记
2021年7月28日，教育部办公厅关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围的通知：根据国家义务教育阶段课程设置的规定，在开展校外培训时，道德与法治、语文、历史、地理、数学、外语（英语、日语、俄语）、物理、化学、生物按照学科类进行管理。对涉及以上学科国家课程标准规定的学习内容进行的校外培训，均列入学科类进行管理。
《民办学校分类登记实施细则》规定：对现有民办学校（现有民办学校为 2016 年 11 月 7 日《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》公布前经批准设立的民办学校）选择登记为非营利性民办学校的，依法修改学校章程，继续办学，履行新的登记手续。因此，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》精神，“营改非”工作实行双重管理体制，教育部门作为业务主管单位，负责前置许可审批和日常业务管理；民政部门作为登记管理机关，负责法人登记和监督检查。
四、非营利性民办学校的认识误区
1、非营利性民办学校是否可以从事营利性活动或不能盈利
依据《民促法》第十九条之规定，营利性民办学校与非营利性民办学校的区分主要在于是否分配办学收益。非营利性民办学校可以从事营利性活动，如设立校办企业、食堂承包、场所出租（禁止校中校）等。同时，若非营利性民办学校拥有教学品牌、高标准教学设施以及优秀的教学师资，非营利性民办学校完全可以收取较高的学费（遵循各地关于收费的具体办法），所以，非营利性不等于不收费或者低收费，也不代表非营利性教育机构不能盈利。
2、非营利性民办学校是否意味着放弃产权、放弃管理、低酬金
依据《民促法》第三十六条、第三十七条之规定，无论选择营利性还是非营利性民办学校，学校都是独立的法人，举办者投入的资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。该财产不属于举办者，也不归于国家。《民促法》第二十条和《实施条例》第十一条均规定，民办学校的举办者根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。举办者完全可以通过学校章程的设定，通过在学校理事会或董事会的角色安排，来参与学校管理的工作。可见，选择非营利性民办学校并不意味者对学校管理权限的放弃。同时，虽然非营利性民办学校禁止取得办学收益，为保持正常的教学管理以及提升教学质量和品牌，不影响学校管理人员、学校教师工资的正常分配。
3、非营利性民办学校是否不需进行财产清理
《民办学校分类登记实施细则》第15条规定，现有民办学校选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算。《民促法》第39条规定，民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。民办学校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果。可见，非营利性民办学校在履行新的登记手续前，是需要进行财产清理的。同时，也对非营利性民办学校开办过程中的财务等进行监督，以防非营利性民办学校试图通过一些方式将利润套出用于分配的目的。
结语
通过上述条文的梳理可以看出，首先，营利性机构与非营利性机构的区分主要在于是否分配办学收益，同时，对非营利性机构国家从税收、购买服务以及银行信贷等方面给予政策扶持。其次，登记和管理存在差异，两者均需在教育部门或人力资源社会保障部门申办《办学许可证》，非营利向民政部门申办《民非登记证》，适用《民办非企业单位登记管理暂行条例》等规定。营利性的向工商部门注册《营业执照》，适用《公司法》《市场主体登记管理条例》（该条例自2022年3月1日起施行）等有关法律、行政法规。最后，《民促法》《实施条例》对非营利性机构在公益目的、利润分配以及校产所有权等方面设置了更多要求。综上，“双减”《意见》将现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构，更有利于帮助教育机构将目光聚焦和回归教育本身，将学科类培训机构拉回到良性竞争与发展的轨道上。
作者：张鹏，男，毕业于南京师范大学法学院，法律硕士，民商法方向，主要研究领域为公司法、行政法、合同法及建筑法，现为安徽安泰达律师事务所主任。
张鹏律师，2015年，入选安徽省律师协会第二批青年律师人才库建筑房产类成员；2016年，入选律师参与化解和代理省直政法机关库成员；庐阳区人民政府特聘为行政执法监督员；参加安徽省人民政府法制办组织的《安徽省公路保护条例》立法调研；六安仲裁委仲裁员；入选安徽省住房和城乡建设厅法律咨询服务专家库专家；全国青年律师领军人才训练营成员；安徽省律师协会消费者权益保护专业委员会专委；安徽省科学家企业家协会律师团成员。
